蓬溪效能革命

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提高政府行政效能探讨

日期：2007-7-12 来源：作者：

行政效能的低下是多方矛盾集中积淀所呈现的复合体，但与行政考核评定方式绝对有十分重大的关系。当谈到政绩、实绩等涉及有关官员的位置升迁评价标准的时侯，很多可以参考的指标、评定的体系都偏重于一种“眼见为实”的体现。于是，大量的“面子”及“形象工程”就伫立在检验、评估团的眼前，进入他们的视野，成为他们评判的标准。当前，关于行政考核体系的全新构建随着科学的发展观、正确的政绩观的提倡得到广大官员的附和，但是由于积重难反，真正要达到这样一个目标，还需要付出艰辛的努力，甚至要有壮士断腕的决心和勇气。
1、政绩考核体系的僵化是导致行政行为公式化、模式化的直接原因，在现有的具体行政行为中，行政行为心理倾向于迎合上级，应付上级，最直接、便捷的方法就是“配合”上级完成各项指标及任务。主动参与性被人为削弱，创新成了某些文字形式的“肢体语言”。政绩考核体系成了分解指标、下达数字、抽样(抽取样板)检查的固定套路，导致年年等任务、回回抠数字、次次抓典型的工作思维方式已然成了各级工作的固定套路，极大地限制了行政行为分层分级主体的创造性和参与性。
2、行政行为个人意愿的个别充分表达和群体无意识行为互相恶性“补充”，是导致政绩工程、“豆腐渣”工程泛滥的催化剂。在行政行为决策过程中，主要负责人的意见通常表达、执行得最为充分，决策层其它人员的意见作为补充、附和及阐释的占有主导意识的地位。对主要责任人行为的监督机制看似无尽完善，可由于监督机构本身就处于被监督对象领导下，导致大量“无为监督”的存在。考察民主历史就可以发现：个人痕迹、个人烙印最明显的时代，往往就是民主机构最不完备、不同声音最被压制的时代——所谓“清官”现象最能说明这一点。我们需要的不是一个或一大批“清正廉洁”的官吏，需要的是不会或者可以遏制产生“贪官污吏”的土壤，也就是一个有效的监督、检察及法律机制。
3、精神鼓励与物质奖励的大量无序运用，直接导致行政行为随个人意愿的利益倾向驱动行为而产生。行政业务和事务本来就是法律赋予行政机关极其工作人员理所应当履行的一项责任，一种权力。这表明，其履行该项职责是应该而且必须做好的。阶段性的工作成绩适当加以精神与物质奖励理当有一定的激励和刺激作用，但是太多的层次、过频的次数严重削弱了其应有的示范激励作用，致使行为心理随利益的得失而难以平衡，导致行政行为的不连续性、跳跃性和随意性的产生。而评比制度本身的不够完备，随个别人员意愿的喜好而随意变更，执行中太多的随意性，更由于随着具体偶发事件的媒体渲染作用，无形中塑造出了许多“高大全”而又缺乏基本生活及工作情趣的典型，一个个仿佛不食人间烟火，尽善尽美，这对被评者自身就有一种强大的无形精神压力，对知情者有一种无情的嘲弄意味，对欲学习者产生一个虚幻、不真实的形象，有一种无形的抵触和懈怠情绪。
4、公务人员队伍整体素质的提高，严重滞后于社会、经济发展的需要。国家公务人员是具体行政行为的执行者、实施者，他决定着方针、政策的落实效果。西部地区公务人员的构成存有很多缺陷。首先是年龄结构严重不合理：“两头大，中间小”，50岁以上及30岁以下的人员占到了总人数的60％还多，正值工作旺盛期，相对工作经验和阅历丰富的中间层次的工作人员数量相对太少。其次是文化结构问题颇多：翻看履历，就会发现年龄适中的人员学历大多在大专及以上，但详细调查后，正规院校毕业的少之又少，这与用人制度有关；可越到基层，层次越低，真真正正安心学知识、学到本领的微乎其微，大多数都为了应付政策对文凭的要求而多方谋求得来。第三是知识结构严重失调：缺乏市场意识，缺乏竞争意识，习惯衙门作风，老想着凭老经验、靠强权去处理公务，组织、服务、协调的政府职能何以正常发挥？对西部地区的智力支持大多体现在学校教育上，对国家机关公务人员轻视了应有的知识水平及层次提高和转型的深入再教育。
5、公务员待遇普遍偏低，间接促成了大量违规违法事件的产生。据测算，全国公务人员工资水平在全国众多行业工资比中只居于中下位置，西部就更差。一个公务员年收入仅可以使自身达到中下等生活水平，如果要提高整个家庭生活水平的话，远远不够，这就是当前单个公务员面临的经济处境。从社会地位上看，有人从声望角度进行测试，公务员在测试的100个职业中是占到60位(见新疆人民出版社《中国社会各阶层分析报告》杨继绳著)。从政治待遇来说，由于缺乏对“长官意志”的有效监督，有了大量“一言堂”的存在，使得大量公务人员在事务性公务中毫无发言权利却要为“个人喜好”投入大量精力，替“非民心工程”背起巨大的思想包袱甚至社会舆论的谴责。
6、大量冗员的存在直接导致行政效能的低下。 “僧多粥少”不仅大幅增加了财政压力，造成“一个未饿倒，却一个都没吃饱”的怪现象，行政机关工作分类愈加庞杂，工作职责愈加单调，部门职能愈加集中，对各部门的分类指导及监督就愈加困难，部分权力相对集中的部门就难免运用手中的权力为本部门、本行业甚至个人谋取唾手可得的利益。冗员导致大量闲散机构的存在，于是“人多枪多门槛多”的现象大肆泛滥，某些部门和单位内部甚至相互攀比，看谁挣得快、捞得多、手腕高，“笑贫不笑娼、笑穷不笑贪”的风气日益蔓延。
从现实中体现出的诸多问题本身并不是单一的、纯粹相互割裂开来的部分，它是在一种缺乏有效监督机制下的复合体。现有的监督工具或是监督体制本身的能量及权限非常有限，从稳定部分阶层来说是适合的，从全局的发展来讲则是十分有碍的。要提高行政机关运行的质量，提高运行的效率，就必须采取综合的、全面的措施，并对其加强切实有效的监督。当前，减少机构，裁去富余人员都是已经或者即将实施的大政方略，是深得民心的有效措施，对这些措施落实的监督就成了当前的热点和难点，成为关系群众与被改革对象的基本权益维护的焦点。同时，加大政治体制改革力度与巩固执政党地位相辅相成，务必保持清醒的头脑，既要确保专政地位的稳固，又要促使机构、人员尤其是行政效能均较前有根本改变。
l、加大对正在进行的机构改革本身的监督力度。尤其要克服几种倾向：一是上级向下级机关派出“领导干部”改变自身编制及人员数，增加基层工作量，导致对最基层工作人员的非公平、公正淘汰；二是防止“关系户”的变身术，化平民为官员、化编外为编内、化“腐朽”为“神奇”，化非法为合法；三是执行政策的不彻底性，以种种借口和理由不向政策执行对象全面阐述政策，侵犯其知情权，进而侵犯其在工作岗位变换中的基本生存权。要做到对所有被改革机关和对象的公平、公正，就必须要全面公开政策，全员监督政策执行过程。为此，务必做到下列几个方面：一是拓展社会舆论监督渠道，设立诸如公开监督电话等公众联系方式，扩大社会公众参与面；二是选准具体工作人员，把工作做细做扎实，要带着感情色彩去进行帮助、感化，把事务性的工作方法化在有人情味的方式中，妥善安置下岗工作人员；三是切实做到层层任务、层层落实，防止移交、下交矛盾；四是区分重点，区别情况，防止部门各自为政，各为各自利益打“小九九”，做到多方征求意见，统筹安排，执行彻底；五是改革措施、办法、方案要面向大众，广纳“雅言”，杜绝闭门造车；六是建立独立监督监察体制，减少非正常的行政性干预和个人意志性干预，做到一查到底，不留尾巴，不留后患。
2、彻底改革政绩及工作考核方式方法，不做表面文章。历经多年的实践和呼吁，这个问题已经被作为干部工作的绝对重大问题摆在各级议事日程上来。但也由于如此，更使人觉得其任务之艰巨，急需从制度以及实践中防范再一次被作为政绩工程、表面文章的翻版，诚然改革有一个过程，习惯改变有一定时间，但必须杜绝依此为开头，新一轮造假工程的出现，这无疑是对整个工作的反讽和嘲弄。要坚持把数量型、指标型、检查型考核变为绩效型、功能型、综合型考核。在实际操作中，首先要把指标分门别类，区别对待，纯粹数字型指标仅作为一个参考系数、指导性意见来实施，摒弃“为指标而达标，为数量而充量”的层层工作落实方法；第二是建立统计、审计单独运作模式，把数字中的水分全部挤掉，正确评估当前的严峻形势，勇敢面对当前存在的问题；第三要建立一套明晰的选人用人机制，当前尤其要扩大社会公众参与程度，不仅要搞好基层民主，更要促使各级民主制度的建设和完善，严防考试成为另类八股，演讲成为精神口号，程序成为仿真面具，力求最大限度公开化，以期达到公平、公正选拔优秀人才，淘汰掉“数字”出来的“官”，只要制度健全、措施逗硬，再加上全社会的广泛参与监督，因个人喜好而提拔亲信的漏洞就可以减少，因“吹、拍”而青云直上的官员就能基本杜绝；第四要建立完善的工作实绩考评办法，不仅要有上级机关的深入检查，还应该有来自最基层的具体实施对象的意见和看法。减少检查单个项目，实施综合性检查、协调小组式检查，成员应该包括上级、平级及基层群众。检查实施中取缔阶段性检查，集中统一之外，另须留一段空白时间，设立工作接待日，听取来自各方面的意见，应该提倡“微服私访”，全面收集反映的问题和看法，以求取得对被检查考核对象的客观公正。检查考核后要有最全面、最深入的现场评估报告，参与检查人员必须有最真实的意愿予以表达。同时把检查结果与复查、抽查结果对应，量化记分，计入检查人员从业或者工作档案，作为实绩考核标准。检查内容本身应是一种秘密级的文件或材料，由上级派出专人对被考核对象直接提出意见，反馈信息。把工作程序化、制度化，才能杜绝当前的许多“人情世故”导致的种种合格又满意的成绩，“又红又专”但问题不断的干部接连曝光于各大媒体中，使组织本身的监督作用远远不及舆论的巨大推动的不正常现象在体制框架内得到遏制。
3、培养一支精干高效的公务员队伍，逐步实施稳定的、较纯业务性质的国家公务员政策。从具体国情考虑，纯粹业务型公务员的出现是不现实的，但是专业、技术类公务人员是完全符合发展要求的，因此，应当扩大从业人员选择范围，多方招贤纳俊，充实队伍，改造结构，拓展思维。一是破除“官”念，真正在决策层中的应是高素质的专业人员，发挥主导作用的应是专家，官员的作用不是削弱，而是职能调整，由具体拍板转变为调查、协调、服务、接受质询、具体实施。明确在具体执行的都是事务性公务人员：他是一种职业，是属于为政策、为人民服务的一个特殊群体；二是打通人员“进出关”，广开言路，面向社会，积聚人气，凝聚人心。畅通进口，考查进入人员基本政治思想素质，重点考核其贯彻、执行政策的坚决程度和知识水平，保证能者愿来，来者能做。加强对现有队伍的日常管理和监督，疏通“出口”，促使庸者下，惰者让；三是进行切实的知识更新与提高教育，杜绝各部门为招生而办学，为收费而授课的不正之风；四是逐步提高公务员工资水平，使其达到全行业中上水平，最低生活保障应能够维持其家庭中等水平，从而稳定公务员队伍；五是加大对违法乱纪者的打击，重大违规者，不搞以纪律代法律，以人情代纪律，保证队伍纯洁性，增强战斗力。
4、完善制度，充分发挥民主的作用，加强对行政首长等个人意志的约束与强力监督。领导干部的相对“独裁”是当前许多问题发生的根本原因，个人权力的集中不利于加快整个决策的科学与民主化进程，也不利于整个行政机关工作效率的大幅度提高，更不利于工作的目标方向按既定方针或科学规律顺利开展。要加强机制上的监督、制度上的约束。一是建立科学、民主的分层决策机制，层层分解、落实任务。要有科学的长远规划，不可因人员的变化而调整大的方针、战略及政策，多方征询社会各阶层人士意见，最终通过公众会议的形式展开充分的辩论和讨论，尤其是要在“辩”中进一步提高决策水平，并在不同的意见中吸取营养，最终形成最为科学、民主的决策；二是充分发挥民主的作用，正确行使集中的权力，明确集中是集中在一个决策层内，是单个的个人手中，决策层内不应该只有行政官员，更必须要有技术人员、市场、管理专业人员的参与并充分发表意见，决策班子中的事情本身应是公开的，而不是某人拍脑袋一个主意式的首长发言。
当前尤其是要防止一种叫十分有害的官僚而又所谓现代的组阁方式，即主要领导可以在副职的任用上发挥最大权力，导致决策中只要主要领导有一个意向表明，大家便随同附和，大加颂扬和解释，导致科学、民主决策成了个人意愿的充分表达，这是变相造成窝案的巨大危害，有必要全面重新考察对于团结与制约的作用；三是对区域内主要领导要有一套严格的制约、监督机制。不仅要发挥本级党内监督的作用，更要把上级强力监督与民众日常监督充分结合起来。任前公示、任中组织考察、卸任离任审计和民意测评等手段要综合运用，并加大力度和深度，使权力拥有者慎重运用权力，合理发挥作用。

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